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Berufsqualifikationsrichtlinie

Arbeiten im Ausland wird einfacher

26.07.2013
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Von Michael Jung, Berlin / In der vergangenen Woche gab es eine politische Einigung in den Verhandlungen zwischen Rat und Europä­ischem Parlament über neue Vorschriften zur Anerkennung von Berufsqualifikationen. Die Änderungen betreffen insbesondere auch Apotheker.

Bereits im Frühjahr 2010 startete die EU-Kommission Konsultationen zur Überarbeitung der bestehenden Richtlinie 2005/36/EG. Nach Abschluss dieses Prozesses legte sie dann im Dezember 2011 einen neuen Richtlinienentwurf vor, der seitdem im Parlament und im Rat diskutiert wurde. Im Januar 2013 stimmte der federführende Binnenmarktausschuss des Parlaments über umfangreiche Änderungsanträge ab. Danach wurden sogenannte »Trilog«-Verhandlungen zwischen Parlament und Rat mit begleitender Unterstützung durch die Kommission aufgenommen. Erklärtes Ziel, das nun auch erreicht wurde, war dabei eine grundsätzliche Einigung bis zum Sommer 2013. Die neuen Vorschriften können somit im Herbst formell verabschiedet werden. Den Mitgliedstaaten stehen dann zwei Jahre Zeit zur Verfügung, ihre nationalen Gesetze entsprechend anzupassen.

 

Das gesamte Gesetzgebungsverfahren wurde angesichts der immensen Bedeutung dieser Richtlinie für das Berufsrecht der Apotheker intensiv durch die ABDA begleitet. Die Europavertretung sorgte in Zusammenarbeit mit den Geschäftsbereichen Recht und Pharmazie dafür, den maßgeblichen Brüsseler Akteuren die Anliegen der deutschen Apothekerschaft nahezubringen. Weiterhin koordinierte die ABDA ihre eigenen Anstrengungen mit den deutschen und europäischen Partnerorganisationen. So gab es insbesondere mehrere gemeinsame Stellungnahmen der deutschen Heilberufe sowie eigene Positionspapiere des Bundesverbandes der Freien Berufe (BFB) und des Zusammenschlusses der Apotheker in der Europäischen Union (ZAEU). Diese umfangreichen Aktivitäten haben sich schließlich ausgezahlt: Die jetzt vorliegenden Ergebnisse sind insgesamt sehr positiv zu bewerten.

 

Tätigkeiten von Apothekern

 

Die Richtlinie enthält eine Aufzählung eines Mindestmaßes an Tätigkeiten, die Apothekern in allen Mitgliedstaaten offenstehen. Dieser Katalog stammt noch aus der alten »Apothekerrichtlinie« aus dem Jahr 1985. ABDA und ZAEU forderten nun erfolgreich eine Modernisierung. Es wird wichtige Ergänzungen im Richtlinientext geben, die im Zusammenhang mit dem Medikationsmanagement ? auch wenn dieser Begriff nicht explizit genannt wird ? eine Rolle spielen. So werden zum Beispiel die Aufgaben von Apothekern für die Arzneimittelsicherheit, Qualitätskontrolle und die Auswahl wirksamer Arzneimittel ausdrücklich anerkannt. Auch die Beratung von Patienten bezüglich der sachgerechten Anwendung von Arzneimitteln wird genannt. Weitere Punkte sind Pharmakovigilanzmeldungen, die Unterstützung in der Selbstmedikation von Patienten sowie die Mitwirkung in öffentlichen Gesundheitskampagnen. Mit diesen Änderungen wird die Rolle des Apothekers als Heilberuf europaweit noch stärker anerkannt.

 

In ihrem Vorschlag hatte die Kommission versucht, sich über das Instrument der Delegierten Rechtsakte (vergleichbar einer deutschen Rechtsverordnung eines Ministeriums) deutlich größere Zuständigkeiten bei der Bestimmung der angemessenen Ausbildungsinhalte von Heilberufen geben zu lassen. Während das Parlament hierfür gewisse Sympathien zeigte, lehnte der Rat es strikt ab. Im Ergebnis bleibt es dabei, dass die Mitgliedstaaten autonom über die Ausgestaltung ihrer Ausbildungsgänge im Rahmen der europäisch harmonisierten Mindestkriterien entscheiden können.

 

3-Jahres-Regel

 

Ein heiß umkämpfter Teil der Richtlinie war die sogenannte »3-Jahres-Regel«. Sie ist in Deutschland in § 2 Absatz 2 des Apothekengesetzes umgesetzt und besagt, dass die Erteilung einer Betriebserlaubnis für Neugründungen für solche Antragsteller nicht in Betracht kommt, die in anderen Mitgliedstaaten ausgebildet wurden. Sie werden vielmehr darauf verwiesen, Apotheken zu übernehmen, die seit mindestens drei Jahren bestehen. Die Kommission wollte ? wie bereits schon einmal im Jahr 2001 ? diese Vorschrift unbedingt streichen, weil sie sie als diskriminierendes Hindernis für den Binnenmarkt ansieht. Aus Sicht der Apothekerschaft und der deutschen Bundesregierung stellt die Regelung vielmehr ein notwendiges Korrektiv für die generelle Niederlassungsfreiheit dar, die Apothekern die selbstständige Berufsausübung im Vergleich zu anderen Mitgliedstaaten mit Bedarfszulassungen deutlich vereinfacht. Dementsprechend gab es umfangreiche Bemühungen um den Erhalt dieser Vorschrift. Im abschließenden Kompromiss konnte erreicht werden, dass der wesentliche Teil der Regelung weiterhin aufrechterhalten bleibt: Gegenüber der geltenden Rechtslage wird sich ändern, dass Staaten mit Bedarfszulassungssystemen diese Vorschrift nicht zusätzlich anwenden dürfen. (Dies betrifft Österreich.) Ferner können künftig Apotheker, die bereits drei Jahre in einem Mitgliedstaat rechtmäßig ihren Beruf ausüben, in diesem Mitgliedstaat auch Apotheken gründen. Insofern besteht also Anpassungsbedarf im deutschen Apothekengesetz. Gleichwohl ist dieses Ergebnis ein großer Erfolg, der vor zwei Jahren von fast niemandem außerhalb der ABDA für möglich gehalten worden wäre.

 

Europäischer Berufsausweis

 

Mit der neuen Richtlinie wird ein sogenannter »Europäischer Berufsausweis« geschaffen. Obgleich der Name eine physische Karte suggeriert, handelt es sich hierbei in der Sache um reine Verfahrensvorschriften zur schnelleren elektronischen Abwicklung von Anerkennungsverfahren. Während heute die nötigen Dokumente und Urkunden persönlich bei den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten vorgelegt werden müssen, können Antragsteller künftig deutlich einfachere und schnellere Möglichkeiten nutzen. So können zum Beispiel Anträge bereits bei den Behörden des jeweiligen Heimatstaats gestellt werden, die diese dann aufbereiten und an die Behörden des Aufnahmestaats über das elektronische Binnenmarkt-Informationssystem weiterleiten. Für die Bearbeitung und Bescheidung dieser Anträge sind strikte Fristen vorgesehen; bei einer Nichtbearbeitung soll grundsätzlich ab Fristablauf der Antrag als genehmigt gelten. Welche Berufe in den Genuss dieses Verfahrens kommen können, ist noch von der Kommission festzulegen. Apotheker werden angesichts der relativ geringen Zahl an Anerkennungsverfahren voraussichtlich nicht zu den ersten Berufen gehören, die erfasst werden.

 

Im Gesetzgebungsverfahren war es ein großes Anliegen der betroffenen Berufsorganisationen und der Mitgliedstaaten, trotz der ambitionierten Vorgaben der Kommission eine sachgerecht gründliche Bearbeitung der Antragsverfahren zu gewährleisten und in Einzelfällen auch aus Gründen des Allgemeininteresses einschreiten zu können. Dies gilt insbesondere für Heilberufe, bei denen mangelnde Qualifikationen schnell zu konkreten Gesundheitsgefahren für die Patienten führen können. Mit der politischen Einigung wurden entsprechende Änderungen konsentiert, die dies sicherstellen sollen.

 

Partieller Berufszugang

 

Vor dem Hintergrund entsprechender Urteile des Europäischen Gerichtshofs schlug die Kommission vor, Antragstellern einen »partiellen Berufszugang« zu eröffnen. Dies ist in solchen Fällen relevant, in denen der Antragsteller in einem Mitgliedstaat rechtmäßig einen Beruf ausübt, der aber in einem anderen Mitgliedstaat nur einen Teil eines weiter regulierten Berufs darstellt (zum Beispiel: Ingenieur für Wasserbau, während in einem anderen Mitgliedstaat nur Ingenieure für Wege-, Kanal- und Wasserbau zugelassen werden). Hier sollen die Mitgliedstaaten verpflichtet werden, diese Antragsteller mindestens für diesen Teil der Berufausübung zuzulassen, ohne von ihnen Weiterbildungsmaßnahmen fordern zu können. Die Heilberufe machten im Gesetzgebungsverfahren darauf aufmerksam, dass ihr Berufsbild durch die Richtlinie selbst harmonisiert worden ist. Eine Öffnung dieser Berufe für Teiltätig­keiten wäre damit widersinnig. In der politischen Einigung konnte nun erreicht werden, dass den Mitgliedstaaten bei diesen Berufen ein ent­sprechender Ablehnungsgrund zur Ver­­fügung steht.

 

Gemeinsame Ausbildungsrahmen

 

Die aktuelle Richtlinie regelt lediglich die Grundausbildung, nicht aber ? mit Ausnahme bestimmter Facharztausbildungen ? die Weiterbildung. Das frühere Konzept »gemeinsamer Plattformen«, auf deren Grundlage bestimmte Berufe eine weitere Koordinierung von Ausbildungsinhalten vorantreiben sollten, hat sich in der Praxis als untauglich erwiesen. Im jetzigen Vorschlag wollte die Kommission daher sogenannte Gemeinsame Ausbildungsrahmen einführen. Dies würde einer bestimmten Anzahl von Mitgliedstaaten ermöglichen, Mindeststandards für die betroffenen Berufe zu vereinbaren und auf dieser Grundlage dann eine vereinfachte Anerkennung vorzunehmen. Die Regelung wurde in der politischen Einigung insofern geändert, als kein Mitgliedstaat gezwungen werden kann, an derartigen Maßnahmen teilzunehmen. Ferner wurden die anzulegenden Kriterien für die Maßnahmen präzisiert. Ob diese neuen Vorschriften zum Beispiel von Krankenhaus- oder Industrieapothekern für eine europaweite Koordinierung ihrer Weiterbildungen genutzt werden könnten, bleibt abzuwarten.

 

Das Parlament hatte über seinen Binnenmarktausschuss im Gesetzgebungsverfahren die weitergehende Forderung aufgestellt, auch Regelungen zur Pflichtfortbildung von Heilberufen und zur Akkreditierung entsprechender Fortbildungsangebote einzuführen. Der Rat lehnte diese Forderung strikt ab und setzte sich damit letztlich auch durch.

 

Sprachkenntnisse

 

Gerade bei Heilberufen ist es von überragender Bedeutung, die Kommunikationsfähigkeit der Berufstätigen mit ihren Patienten und mit anderen Heilberuflern sicherzustellen. Die bestehende Richtlinie sieht zwar die grundsätzliche Möglichkeit von Sprachtests vor, allerdings gibt es hier bei der praktischen Umsetzung erhebliche Schwierigkeiten und Unklarheiten. Künftig wird es gerade für Heilberufe klarere Vorgaben geben.

 

Berufspraktika

 

Während bislang nur abgeschlossene Berufsausbildungen von der Richtlinie erfasst werden, müssen Mitgliedstaaten künftig grundsätzlich auch Berufspraktika im Ausland als Teil von Ausbildungen anerkennen. Nähere Leitlinien, welche Anforderungen an solche Praktika zu stellen sind, sollen von den Behörden erarbeitet werden.

 

Vorwarnmechanismus

 

Vermehrt ist in den letzten Jahren das Problem aufgetreten, dass berufsrechtlich auffällig gewordene Berufstätige den Ausweg gewählt haben, vor Abschluss eines Disziplinarverfahrens im Heimatstaat dort auf die Zulassung zu verzichten und sich stattdessen in einem anderen Mitgliedstaat niederzulassen. Um derartigem Missbrauch einen Riegel vorzuschieben, soll es künftig einen sogenannten Vorwarnmechanismus geben. Über dieses Verfahren sollen die Behörden zeitnah über Entscheidungen berichten, mit denen Berufstätigen vorübergehend oder endgültig die Berufsausübung untersagt wurde. Mit entsprechenden Ergänzungen am Kommissionsvorschlag konnte sichergestellt werden, dass den Erfordernissen der Unschuldsvermutung und des Datenschutzes Rechnung getragen wird.

 

Exkurs: EU-Beitritt Kroatiens

 

Auch außerhalb dieses Gesetzgebungsverfahrens gibt es aktuelle Neuigkeiten mit Auswirkungen auf das Arzneimittel- und Apothekenrecht in Europa: Voraussichtlich zum 1. Juli 2013 wird Kroatien als 28. Mitgliedstaat der Europäischen Union beitreten. Ab diesem Zeitpunkt finden alle unionsrechtlichen Vorschriften, insbesondere zu Arzneimitteln und Berufsqualifikationen, nach Maßgabe des Beitrittsvertrags und anderer Anpassungsrechtsakte Anwendung. Als letzter Mitgliedstaat hat Deutschland die erforderliche Zustimmung durch Bundestag und Bundesrat erteilt. Bundespräsident Gauck wird das Ratifizierungsverfahren abschließen und die Urkunde bei der EU hinterlegen.

 

Der Beitrittsvertrag sieht bezüglich Arzneimitteln Übergangsregeln vor, nach denen bestehende kroatische Zulassungen nicht gegenseitig anerkannt werden, wenn sie noch nicht unter Beachtung der Richtlinie 2001/83/EG erteilt wurden. Kroatien erhält vier Jahre Zeit, existierende Zulassungen an diese Bedingungen anzupassen.

 

Bezüglich der Berufsqualifikationen von Apothekern werden kroatische Apothekerausbildungen, die zum Stichtag 1. Juli 2013 begonnen werden, in das Verfahren der automatischen Anerkennung aufgenommen. Für Apotheker mit älteren Berufsausbildungen gilt das Verfahren der »erworbenen Rechte« (Voraussetzung: drei Jahre rechtmäßige Berufsausübung im Herkunftsland während der letzten fünf Jahre vor Antragstellung).

 

Umgekehrt gelten auch in Kroatien künftig die Grundsätze der gegensei­tigen Anerkennung wie in allen an­deren Mitgliedstaaten. /

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