Gutachten des Bundestags

-

Was es für ein Rx-Versandverbot braucht

Mit fragwürdigen Geschäftsmodellen testen EU-Versender die gesetzlichen Grenzen hierzulande aus – und überschreiten sie dabei ebenso regelmäßig, wie Gerichtsurteile etwa zu Rx-Boni immer wieder belegen. Ein Rx-Versandverbot wird daher immer wieder auch seitens der Apothekerschaft gefordert, gleichzeitig dämpfen Skeptiker die Aussicht auf Erfolg und argumentieren, dass ein solches Verbot unvereinbar mit EU-Recht sei.

Um Klarheit zu schaffen, gab der CSU-Gesundheitspolitiker Stephan Pilsinger im Juli beim Wissenschaftlichen Dienst des Bundestags ein Gutachten in Auftrag, das die »unionsrechtliche Zulässigkeit eines Verbots des Versandhandels mit rezeptpflichtigen Arzneimitteln« in Deutschland klären sollte. Das Ergebnis liegt nun vor. Fazit: Ein Rx-Versandverbot wäre politisch zwar möglich, rechtlich aber nur schwer durchzusetzen. Die besseren Argumente sprächen vielmehr gegen die unionsrechtskonforme Wiedereinführung eines Rx-Versandverbots. Dafür wären wohl neue wissenschaftliche Belege für Nachteile des Versandhandels bei der Versorgung erforderlich, schätzen die Gutachter.

Pilsinger zeigt sich weiter zuversichtlich. »Dass ein Versandhandelsverbot von Rx-Arzneimitteln europarechtlich grundsätzlich möglich ist, zeigt die Rechtslage in anderen EU-Ländern, aber auch das Gutachten des Wissenschaftlichen Dienstes, wie ich es interpretiere«, so Pilsinger zur PZ. »Jedenfalls werde ich das Thema mit der CSU-Landesgruppe weiter pushen.« Der vergangene heiße Sommer habe erneut gezeigt, dass der Versand von verschreibungspflichtigen Medikamenten, »die womöglich noch in völlig überhitzten Paketboxen schmoren, mehr als problematisch ist. Unter dieser Geschäftsform darf niemals die Arzneimittelsicherheit leiden«.

Um das Für und Wider eines Rx-Versandverbots wird schon lange gestritten. Das Gutachten analysiert auf 14 Seiten die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH), dazu das einschlägige Sekundärrecht der EU und die aktuelle deutsche Rechtslage. In verschiedenen Entscheidungen hatte sich der Europäische Gerichtshof mit dem Versand von Arzneimitteln sowie mit der deutschen Regulierung von Arzneipreisen auseinandergesetzt.

Der EuGH hielt in einem Urteil von 2003  (C-322/01 (DocMorris)) fest, dass das Verbot des Onlineverkaufs von Humanarzneimitteln durch Apotheken aus anderen EU-Mitgliedstaaten den freien Handel unzulässig einschränke. Es sei aber zwischen OTC und Rx zu unterscheiden, bei letzteren könne zum Schutz der Gesundheit ein nationales Verbot oder die Beschränkung des Versandhandels gerechtfertigt sein. Abschließend geklärt wurde dies aber nicht.

Mit dem Gesundheitsmodernisierungsgesetz (GMG) aus dem Jahr 2004 schuf die damalige Bundesgesundheitsministerin Ulla Schmidt (SPD) dann Fakten: Das Gesetz erlaubte den Arzneimittelversandhandel in Deutschland.

Eine Zäsur stellte bekanntlich auch das EuGH-Urteil von 2016 dar, das die Rx-Preisbindung für EU-Versender, die nach Deutschland versenden, aufhob (C-148/15 (Deutsche Parkinson)). Auch darauf geht das Gutachten ein und zieht die damalige Begründung des Gerichts heran, die damit argumentierte, dass »der Preiswettbewerb für Versandapotheken aufgrund ihres eingeschränkten Leistungsangebots ein wichtigerer Wettbewerbsfaktor als für traditionelle Apotheken« sei; von ihm hänge der unmittelbare Marktzugang ab. Eine Preisbindung und damit die Behinderung des Warenverkehrs könne nur gerechtfertigt sein, wenn tatsächlich nachgewiesen sei, dass sie dem Gesundheitsschutz diene. Diese Nachweise fehlten aber, so das Gericht.

Während deutsche Apotheken weiterhin feste Abgabepreise einhalten mussten, konnten Versender aus anderen EU-Staaten Rabatte gewähren. Dies führte zu einer Benachteiligung inländischer Anbieter im Wettbewerb – was Kritik und Diskussionen auslöste. Um diese Ungleichbehandlung zu beenden, verlagerte der Gesetzgeber die Preisbindung 2020 mit dem Vor-Ort-Apotheken-Stärkungsgesetz (VOASG) ins Sozialrecht und verpflichtete auch ausländische Versender bei der Versorgung von GKV-Versicherten zur Einhaltung der Festpreise. Wie wenig sich Doc Morris und Co. an diese Regeln halten, ist durch zig Gerichtsverfahren belegt, eine abschließende Rechtsprechung steht noch aus.

Politisch schwelt der Vorgang seitdem, wie das Gutachten skizziert. Ein nach dem EuGH-Urteil von 2016 vorgelegter Gesetzentwurf für ein Rx-Versandverbot scheiterte an europa- und verfassungsrechtlichen Bedenken innerhalb der Bundesregierung. Auch ein im Koalitionsvertrag von 2018 angekündigtes Verbot wurde nie umgesetzt. Man verwies stattdessen auf das VOASG; mit dem Gesetz seien »alternative Regelungen zu einem Versandhandelsverbot mit verschreibungspflichtigen Arzneimitteln« geprüft worden. Für ein komplettes Rx-Versandverbot sah man keine Chance.

Dabei gibt es etliche EU-Staaten, in denen ein Versandverbot gilt, Deutschland gehört seit 2004 zur Minderheit von sieben EU-Staaten, in denen der Versandhandel mit rezeptfreien sowie mit verschreibungspflichtigen Arzneimitteln erlaubt ist. Schwierig werde es, wenn es um die Wiedereinführung eines solchen Verbots gehe, auch hierzu äußern sich die Juristen des Bundestags.

Die Unionsrechtskonformität der Wiedereinführung bleibe jedenfalls umstritten – wobei die Zweifel überwögen, schließt das Gutachten.  Befürworter verwiesen auf das DocMorris-Urteil des EuGH von 2003 und die EU-Arzneimittelrichtlinie, wonach Verbote des Versandhandels mit verschreibungspflichtigen Arzneimitteln grundsätzlich möglich sein können.

Die wohl überwiegende Auffassung sei aber skeptischer. Sie argumentiere, dass Deutschland den Rx-Versandhandel seit 2004 ausdrücklich erlaubt hat. Deshalb müsste ein neues Verbot heute besonders gut begründet und mit belastbaren Nachweisen untermauert werden. Zudem habe sich der Markt in den mehr als 20 Jahren ohne Verbot grundlegend entwickelt. Dass andere EU-Staaten den Rx-Versand untersagen, sei nur eingeschränkt vergleichbar, da dort zum Teil andere regulatorische Rahmenbedingungen gelten.