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50 Jahre für die soziale Sicherheit

04.10.2004
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Bundessozialgericht

50 Jahre für die soziale Sicherheit

von Siegfried Löffler, Kassel

Über 600 Gäste, darunter Bundessozialministerin Ulla Schmidt und Hessens Ministerpräsident Roland Koch, waren der Einladung von Präsident Matthias von Wulffen nach Kassel gefolgt, um den 50. Geburtstag des Bundessozialgerichts zu feiern.

Alt-Bundespräsident Professor Dr. Roman Herzog hielt die Festansprache. Er sprach sich – ebenso wie Ulla Schmidt - gegen die von einigen Bundesländern geforderte Abschaffung der Fachgerichtsbarkeit aus. Man müsse die Sozialgerichtsbarkeit „dort lassen, wo sie ist“. Die Post würdigte das Ereignis mit einer Sonderbriefmarke.

Das Bundessozialgericht als Institution hat diese Würdigung verdient. Es leistet seit einem halben Jahrhundert einen sehr wichtigen Beitrag für die Soziale Sicherheit in Deutschland, von dem auch die Apotheker und ihre Beschäftigten profitieren.

50 Jahre Rechtsprechung des BSG – in knapp 70.000 Urteilen spiegelt sich die sozialpolitische Entwicklung in Deutschland wider. Beim Blick zurück kann es nicht überraschen, dass sich die Schwerpunkte entscheidend verändert haben. Zehn Jahre nach Kriegsende entfiel mehr als die Hälfte aller Rechtsstreitigkeiten auf Klagen aus dem Bereich der Kriegsopferversorgung. Heute betreffen weniger als fünf Prozent aller Klagen Rechtsstreitigkeiten aus dem Versorgungs- und Entschädigungsrecht. In den 60er- und 70er-Jahren dominierten die Revisionen aus dem Bereich der Sozialversicherung, besonders der Renten-, Unfall- und Krankenversicherung. Die Kasseler Richter – inzwischen sind es 40 Berufs- und 112 ehrenamtliche Richter – haben außerdem das letzte Wort, wenn es um Arbeitslosengeld, um berufliche Fortbildung und Umschulung, Erziehungs- oder Kindergeld, Mutterschutzleistungen, Pflegeversicherung, Honorarstreitigkeiten und Zulassung von Kassenärzten geht.

Am Beispiel der Kranken- und Pflegeversicherung wird deutlich, wie groß die Veränderungen der wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Rahmenbedingungen in den letzten 50 Jahren waren: Die Krankenhauspflege war zu Beginn der BSG-Rechtsprechung vor einem halben Jahrhundert noch eine „Kann“-Leistung. Sie wurde durch starke Einschränkung des Ermessens der Krankenkassen zu einem Rechtsanspruch. Gegenwärtig stellt der Gesetzgeber zwar die Kostenerstattung für einen notwendigen Krankenhausaufenthalt nicht in Frage, ist aber dabei, einen Teil der ärztlichen Leistungen - wie den Zahnersatz und bestimmte Arzneimittel - aus dem Leistungskatalog zu streichen und den Bürgern die private Absicherung gegen diese Risiken zuzumuten.

Vorbild Skandinavien

In der Zeit der Hochkonjunktur hat die Gesetzgebung – zuweilen zu stark am skandinavischen Vorbild des Wohlfahrtsstaates orientiert – die Ansprüche der Bürger gegenüber den Sozialversicherungsträgern ausgeweitet. Viele glaubten, dass das so weitergehen würde. So wurden aus vielen Kann-Leistungen Rechtsansprüche. Als das nicht mehr unbegrenzt finanziert werden konnte, schränkte der Gesetzgeber - sehr zum Leidwesen der Bürger, die sich daran gewöhnt hatten – diese Ansprüche nach und nach wieder ein. Das geschah zwar auch nach skandinavischem Vorbild; die „Erfinder“ in Nordeuropa taten dies aber früher und konsequenter. Die Politiker hätten früher auf die Richter hören sollen.

Das BSG hatte nämlich schon sehr früh auf die Grenzen der Belastbarkeit der Solidargemeinschaft aufmerksam gemacht. Das kann man in den Begründungen von Entscheidungen des Dritten Senats unter dem damaligen Vorsitz von Günther Schroeder-Printzen aus den Jahren 1978 und 1979 nachlesen. Ein Beispiel dafür: Ein Versicherter war während einer privaten Afrikareise an einer akuten Hepatitis erkrankt und konnte dort nicht erfolgreich behandelt werden. Er ließ sich in einer Sondermaschine der Rettungsflugwacht von Niger nach Stuttgart transportieren und verlangte von der zuständigen Krankenkasse die Erstattung der dabei entstandenen Kosten in Höhe von 30.000 DM. Er verlor in letzter Instanz.

Die Richter in der roten Robe stellten im Urteil 3 RK 25/78 vom 24. April 1979 klar, dass in der Regel die Transportkosten ins Krankenhaus nicht höher als die der ärztlichen Behandlung und der Krankenhauspflege sein dürften. Heute stößt sich niemand mehr an der Formulierung in der Urteilsbegründung, die vor 25 Jahren in ihrer Deutlichkeit überraschte: „Den Versicherten, die eine derartige Reise unternehmen, ist es zuzumuten, sich gegen die damit verbundenen Risiken durch Abschluss einer Privatversicherung zu schützen.“

Eine Wechselwirkung zwischen höchstrichterlicher Rechtsprechung und Gesetzgebung gab es Mitte der 70er-Jahre im Zusammenhang mit der Frage, wann der Arbeitsmarkt verschlossen war und sich daraus Ansprüche auf Berufs- beziehungsweise Erwerbsunfähigkeitsrente ergaben. Das BSG hatte im Beschluss GS 2/75 vom 10. Dezember 1976 die Ansicht vertreten, dies sei dann der Fall, wenn „weder der Rentenversicherungsträger noch das zuständige Arbeitsamt innerhalb eines Jahres seit Stellung des Rentenantrags“ einen für den Versicherten in Betracht kommenden Arbeitsplatz anbieten konnte. Die Begrenzung der Wartezeit auf ein Jahr schien dem BSG zumutbar, weil in den meisten Fällen für diese Zeit Arbeitslosengeld zu beanspruchen war. Die Richter in der roten Robe hatten auch keine Bedenken gegenüber einer noch schnelleren Rentenbewilligung, wenn schon früher nicht mehr damit zu rechnen sei, „dass dem Versicherten in dieser Zeitspanne ein entsprechender Arbeitsplatz angeboten werden kann“. Die Gesetzgebung förderte diese Entwicklung, indem sie unter bestimmten Voraussetzungen bei früherem Rentenbezug wegen Arbeitslosigkeit auf Abschläge verzichtete.

Abschläge zulässig

Da die Arbeitslosigkeit nicht abnahm, sondern weiter stieg, nutzten viele Betriebe die Möglichkeiten zur Frühverrentung zu einer Verlagerung der Kosten betrieblicher Personalanpassungen auf die sozialen Sicherungssysteme. Dadurch geriet die Finanzierbarkeit der gesetzlichen Rentenversicherung ins Wanken. Dem Staat blieb nichts anderes übrig, als mit der Vorverlegung der Abschläge bei Frauen - die bereits mit 60 Jahren die Altersrente bekommen konnten - und bei Arbeitslosen gegenzusteuern. Im Urteil B 5 RJ 44/02 R vom 25. Februar 2004 hat das BSG festgestellt, dass Abschläge wegen Frühverrentung - von denen auch ältere Apothekenangestellte, die in jüngster Zeit ihren Arbeitsplatz verloren, betroffen sind - zulässig sind. Bei der Abwägung der Interessen der Frührentner an der Beibehaltung der für sie günstigeren früheren Regelung und des öffentlichen Interesses an einer Veränderung gebühre Letzterem der Vorrang.

Das mussten sich schon viel früher Freiberufler – darunter auch Apotheker - sagen lassen, denen man im Zuge des Rentenreformgesetzes von 1972 durch Nachentrichtung von Beiträgen bis zum Jahresanfang 1956 die Aufnahme in die Angestelltenrentenversicherung unter anderem dadurch schmackhaft gemacht hatte, dass die vor dem 1. Januar 1965 liegenden beitragslosen Zeiten günstiger bewertet wurden, was auch für Ausbildungs-Ausfallzeiten galt. Gerade diese Vergünstigungen waren für viele Versicherte ein Anreiz, der gesetzlichen Rentenversicherung beizutreten und erhebliche Mittel für die nachzuentrichtenden Beiträge aufzuwenden. Das 20. Rentenanpassungsgesetz von 1978 reduzierte rückwirkend den Faktor für Ausbildungs-Ausfallzeiten fast um die Hälfte, was eine Minderung der Höhe der Altersrente bedeutete.

Der Erste Senat des BSG unter Vorsitz des damaligen Präsidenten Professor Dr. Georg Wannagat wollte zu Gunsten der Kläger entscheiden. Er sah darin, dass einem Personenkreis, für den der Gesetzgeber einen Anreiz für den Beitritt zur Sozialversicherung geschaffen hatte, diese Vergünstigungen entschädigungslos wieder genommen wurden, einen Verstoß „gegen den Grundsatz von Treu und Glauben, der die gesamte Rechtsordnung beherrscht“.

Da es um die Klärung einer verfassungsrechtlichen Frage ging, musste vorher das Bundesverfassungsgericht angerufen werden. Die Antwort aus Karlsruhe war negativ. In den Entscheidungen 1 BvL 10/81 und 1 BvL 11/81 vom 1. Juli 1981 hieß es, dass die Versicherten die Abwertung von Ausbildungs-Ausfallzeiten, die zu einer Minderung der grundsätzlich nach Artikel 14 des Grundgesetzes geschützten Rentenanwartschaften führten, hinnehmen müssten, weil sie „im öffentlichen Interesse zur finanziellen Konsolidierung der Rentenversicherung“ erforderlich waren. Auch der anschließend vom BSG unternommene Versuch, den in ihren Hoffnungen getäuschten Freiberuflern den Ausstieg aus der gesetzlichen Rentenversicherung zu ermöglichen, führte nur zu einem Teilerfolg. Im Beschluss 1 BvL 7/83 vom 9. Oktober 1985 billigte das Bundesverfassungsgericht nur die Umwandlung der Pflicht- in eine freiwillige Versicherung.

Zwei Jahrzehnte später kann die Formulierung, dass der Gesetzgeber im Interesse der finanziellen Stabilität der sozialen Sicherungssysteme Leistungen einschränken darf, nicht mehr überraschen. Es hat sich inzwischen weitgehend die Ansicht durchgesetzt, dass im Blick in die Zukunft primär die Substanz, also der auf eigene Beitragsleistungen erbrachte Rentenanspruch, gesichert werden muss. Die Anrechnung von Ausbildungszeiten ist dagegen Zug um Zug reduziert worden, was auch die Rechtsprechung billigte.

Mammutaufgabe Wiedervereinigung

Die Schwerpunktthemen haben im Laufe der letzten 50 Jahre gewechselt. Daran dürfte sich auch künftig nichts ändern. Das BSG wird nach dem 50. Geburtstag nicht arbeitslos.

Die beachtlichste Leistung vollbrachten die Richter des BSG nach der Startphase vor 50 Jahren Ende des vergangenen Jahrhunderts, als es galt, nach der Wiedervereinigung die neuen Bundesländer in die größer gewordene Bundesrepublik zu integrieren. Personell verstärkt sorgten die Richter dafür, dass Rechtsstreitigkeiten aus den neuen Bundesländern mit Vorrang erledigt wurden. Waren besonders in den Jahren 1994 bis 1998 unverhältnismäßig viele Prozesse aus dem früheren Gebiet der DDR gekommen, liegt inzwischen der Anteil der Rechtsuchenden aus den neuen Bundesländern bei 16 bis 17 Prozent und liegt damit etwas unter dem Anteil der Ostdeutschen an der Gesamtbevölkerung.

Aus dieser Normalisierung kann man schließen, dass die Integration der neuen Bundesländer im Bereich des Sozialrechts weitgehend gelang und das Vertrauen der Bürger in eine unabhängige Rechtsprechung wuchs. Top

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