Es droht der Systembruch

Lutz Tisch ist seit 1990 Jurist bei der ABDA, seit 2001 leitet er den Geschäftsbereich Recht. Als ABDA-Chefjurist kennt er die unzähligen Regelungen und Vorschriften des Arzneimittel-, Apotheken- und Berufsrechts wie kein anderer. Wer seit 35 Jahren warnt, dass das System Apotheke mit viel Anstrengung verteidigt und erhalten werden muss, der kommt zwangsläufig in den Ruf des ewigen Mahners. Tisch hat diese Rolle für sich angenommen und betont, dass die Politik die ordnungsrechtlichen Zusammenhänge auch bei der anstehenden Reform im Blick behalten müsse, damit die inhabergeführte Apotheke vor Ort noch eine Zukunft hat.

Worauf fußt dieses System? Weshalb ist es so besonders gegenüber dem sonstigen Einzelhandel und was sind die zu verteidigenden Positionen? Den ordnungspolitischen Grundsatzfragen geht Tisch im Gespräch mit der PZ auf den Grund, das als Video und als Podcast in voller Länge zur Verfügung steht.

Startpunkt ist Artikel 2, Absatz 2, Satz 1 des Grundgesetzes: »Jeder hat das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit.« Diese Staatsaufgabe der Gesundheitsversorgung erfülle der Gesetzgeber nicht mit eigenen Leuten – also Beamten –, sondern haben sie an einen freien Heilberuf delegiert, erklärt Tisch. Der Gesetzgeber habe hierzu ein System mit zwei Säulen geschaffen: Neben dem Arzneimittelgesetz eben diverse Regelungen, die den Apotheker persönlich adressieren, von der Approbationsordnung bis zur Bundesapothekerordnung.

Für die Erfüllung der Gemeinwohlpflichten wie Nacht- und Notdienst, Kontrahierungszwang, Rezepturherstellung oder unabhängige Beratung schafft der Gesetzgeber demnach die wirtschaftlichen Rahmen, in dem sich die gewünschte Qualität darstellen lässt. Man kann erheblich zweifeln, ob die Politik dieser Pflicht mit Blick auf die geregelte Vergütung in den vergangenen Jahren wirklich gerecht geworden ist.

Das Gesamtsystem müsse eine Kohärenz aufweisen, damit die Ziele, die mit den einzelnen Vorschriften verfolgt werden, tatsächlich gerechtfertigt sind, führt Tisch weiter aus. Denn die Institution Apotheke ist ja nichts anderes als eine gesetzlich verankerte Einschränkung der Berufsfreiheit anderer. Wenn jetzt – wie in der Reform geplant – die PTA-Vertretung eingeführt wird, würde das ganze System infrage gestellt.

Die PTA-Vertretung ist nach Tischs Befürchtung nicht weniger als ein Türöffner zum Fremdbesitz. Der Gesetzentwurf adressiere das zwar nicht und die Ministerin bekenne sich immer wieder öffentlich zum Fremdbesitzverbot. Aber das Vertretungsrecht werfe diese Frage auf. »Und diese Frage wird sich die Rechtsprechung stellen, wenn ein Nichtapotheker sagt: ›Ich will jetzt auch eine Apotheke betreiben.‹« Die Rechtfertigung des Fremdbesitzverbots, um die Unabhängigkeit des Apothekers zu schützen, werde schwer, wenn der Apotheker in dem geschützten Rahmen nicht anzutreffen sei, sondern eine andere Berufsgruppe.

Das System funktioniere nämlich nur in seiner Gesamtheit, »wenn der Apotheker in dieser geschützten Umgebung ist, also nicht fremden Einflüssen unterliegt, sondern auf der Basis seines Studiums auf der Grundlage der Approbationsordnung im Interesse des Patienten entscheidet«, so Tisch. Das schließe eigene wirtschaftlichen Interessen nicht aus, aber eben gut ausbalanciert. Problematisch werde es, wenn die wirtschaftliche Seite so stark betont wird, dass das System in eine Schieflage kommt und daraus Zwänge entstünden.

Schritte in diese Richtung wurden laut Tisch immer wieder getan. Sehr früh mit der Niederlassungsfreiheit, Ende des 20. Jahrhunderts mit den Werbemöglichkeiten und besonders deutlich mit dem GKV-Modernisierungsgesetz (GMG) im Jahr 2004. Von der OTC-Preisfreigabe waren erhebliche Teile des Sortiments betroffen, mit dem Versandhandel wurde ein ganz neuer Player in den Markt geschickt und mit der Filialisierung »hat man schon so ein bisschen gesägt an dem Prinzip der Eigenverantwortlichkeit«, so Tisch.

Wettbewerb sei nicht per se schlecht für den Markt, betont der ABDA-Chefjurist und es gehe auch nicht darum, die Reformüberlegungen von vornherein zu desavouieren. »Es geht um die Analyse, warum bestimmte Sachen sind wie sie sind und warum deswegen bestimmte Überlegungen des Gesetzgebers kritisch sind.«

Dazu zählt Tisch die geplante Erleichterung für Zweigapotheken. Die reduzierten Anforderungen würden Anreize schaffen, dass Zweigapotheken an der Stelle von Vollapotheken installiert werden. Wenn Offizin und Lagerraum ausreichen und noch nicht einmal eine Raumeinheit bilden müssen, verschiebe das nicht nur die Wahrnehmung der Gesundheitsinstitution, sondern auch die Vorzeichen im Wettbewerb. Und weil die »Abgelegenheit« als Voraussetzung ein auslegungsfähiger Begriff sei, werde es mit Sicherheit Rechtsstreitigkeiten geben.

Zusammen mit der Option der PTA-Vertretung könnten dann schnell eine Reihe von Filialbetrieben in Zweigapotheken umgewandelt werden. »Es wird zu einem Wettbewerbsinstrument«, so Tisch. Es gehe keinesfalls um Zweifel an der Qualifikation oder Bedeutung von PTA. »Es geht darum, dass wir, wenn wir diesen Berufsvorbehalt auflösen, dann das Gesamtsystem in Frage stellen.«

Die Ausnahmen für Apothekerassistenten und Pharmazieingenieure seien historisch entstanden und mit Rücksicht auf die Berufsfreiheit. PTA-Vertretung jetzt einzuführen, habe eine völlig andere Qualität. Das Signal in den Markt wäre laut Tisch: »Wenn dir Apotheke zu kompliziert ist, dann mach es halt einfach.« Diese Logik habe es schon bei der Einführung des Versandhandels gegeben, wo heute keine Verpflichtung bestehe, aktiv eine Beratung anzubieten.

Und wie beim Versandhandel befürchtet Tisch, dass systemisch zu viele Rechtsfragen aus einer so weitreichenden Änderung resultieren. »Wir haben ja auf der anderen Seite nicht irgendwelche Schlafmützen sitzen, sondern aktive Marktteilnehmer, die auf der Grundlage von ausgefeilten Geschäftsideen planen.«

Wie bei der aktuellen Diskussion um die Begründetheit der Preisbindung sind die Verteidiger immer in der misslichen Situation, Daten zu produzieren von einer Entwicklung, die mit der Regelung verhindert werden soll. Und auf die gleiche Weise könne es passieren, dass das Fremdbesitzverbot wieder gerichtlich überprüft werde. Deswegen findet Tisch die Relativierung der Apothekenleitung so schwierig. »Diese Experimente, die sind leichtfertig.«

Die Ministerin und die Regierungsfraktionen beteuern wiederholt, die Apotheken mit der Reform entlasten zu wollen. Tisch sieht das anders: »Also das Potenzial der Schädigung ist extrem hoch. Und der Entwurf ist natürlich einem Ministerium zuzuordnen, das muss man einfach mal feststellen.« Die Frage sei, ob die drohenden Konsequenzen in vollem Umfang gesehen würden. »Deswegen versuchen wir mit aller Kraft, unsere Argumente weiter vorzutragen und haben die große Hoffnung, dass der Kabinettsentwurf die notwendigen Korrekturen vorsieht.« Dies sei nun abzuwarten. »Ansonsten geht es hier um viel, um sehr viel für den Berufsstand und für die inhabergeführte öffentliche Apotheke.«

Die Gefahr sieht der ABDA-Jurist darin, dass die Apotheken mit den auch vorhandenen positiven Elementen der Reform geködert werden: Verhandlungslösung, Skontofreigabe, neue pharmazeutische Dienstleistungen, Impfangebote, erleichterte Abgabevorschriften, Verbot bestimmter Retaxationen – und nicht zuletzt die Karotte einer womöglich noch folgenden Honorarerhöhung. Aufgrund des hohen Preisdrucks seien die Apotheken in der Zwickmühle. »Sie brauchen das Geld. Und auf der anderen Seite müssen sie das aber unter Umständen mit Regelungen bezahlen, die ihnen selbst die Rechtfertigung entziehen.«

Dass die inhabergeführte Apotheke heute noch Bestand hat, ist auch Tischs Vermächtnis. Im Sommer geht der ABDA-Chefjurist in Rente. »Ich bin von dieser Aufgabenstellung sehr angetan gewesen. Das hat mich begeistert.« Für ihn sei das Ziel immer klar gewesen: »Ich möchte, dass die nächste Generation von Apothekern mit Spaß und mit einem vernünftigen Auskommen inhabergeführte Apotheken haben kann.«